一起引人误解虚假宣传引发的长达三年之久的“民告官”案在河南南阳终结

　　诚实守信，是为人之本，企业之业之根。然而，河南省登封快丰收农业发展有限公司(以下简称登封快丰收公司)生产的“丰农”牌生物有机肥在国家农业部登记核准的适用范围仅适用于小白菜，但该公司竟在产品包装上擅自印上“广泛适用于苹果、葡萄、香梨……”等农作物，销售中被群众举报，被市场监督部门处罚后，该公司不服，三年来申请复议、起诉、上诉。今日，河南省南阳市中级人民法院对此案终审审理后，作出了：“驳回上诉，维持一审法院支持市场监督部门对该公司罚款10万元”行政处罚的终审判决。

　　虚假宣传被处罚

　　登封快丰收公司是一家专业生产有机化肥的企业，成立于2014年3月。该企业生产的“丰农”牌生物有机肥取得国家农业部核准的范围仅适用于小白菜，该产品通过该公司的代理商于2017年进入南阳市场。2018年5月31日，唐河县市场监督管理局(原工商局，以下简称为唐河市监局)接到群众举报，称在该县大河屯镇郝义飞农资部门购买的登封快丰收公司生产的“丰农”牌生物有机肥，不是种麦用肥，使用后减产，属于欺骗坑农行为，要求赔偿。次日，唐河市监局经调查扣押该公司生产的外包装上标注：“本产品广泛用于苹果、葡萄、香梨、核桃、红枣、大蒜、西瓜、蔬菜等农作物”。遂决定对该公司涉嫌虚假宣传立案调查，经相关程序后，于2018年11月27日作出行政处罚决定书，认为该公司的行为属于在销售中作引人误解的虚假宣传行为，违反了《中华人民共和国反不正当竞争法》第九条第一款的规定，遂依据该法第二十四条及《河南省工商行政管理机关行政处罚自由裁量权适用规则》第七十九条的规定，对该公司作出行政处罚：1、责令停止违法行为;2、罚款18万元。该公司收到后对该行政处罚不服，向唐河县人民政府申请行政复议，唐河县人民政府于2019年4月11日作出行政复议决定，维持了唐河市监局作出的处罚决定。

　　变更处罚十万元

　　登封快丰收公司不服行政处罚及唐河县政府的复议决定，遂于2019年5月5日，向南阳市“民告官”实行异地审理的该市社旗县人民法院提起行政诉讼，请求撤销处罚。

　　法庭立案后查明，本案被告唐河市监局涉及该案调查的执法人员均有河南省人民政府颁发的执法证。

　　由于种种原因，该案反反复复于2020年10月20日，一审法院经审理后认为：一、根据本案查明的事实可知，原告的产品外包装上标注的适用范围与主管单位核准的宣传范围明显不符，这属于虚假宣传行为;其次，被告唐河市监局接到投诉举报，经立案调查得知原告工作人员马某在涉案产品的订货会上，对该产品的功效作了虚假宣传，对适用范围又拓展至小麦，小麦既不在核准的范围也不在产品外包装上标注的范围。马某在原告处任销售经理，同时原告给马某出具有授权委托书，所以马某的虚假宣传行为属于职务行为，不属个人行为，相应的法律后果应当由原告公司承担。为此，足以认定原告的虚假宣传行为的违法事实确实存在。二、被告唐河市监局的执法人员均有合法的执法主体资格，只是未将执法人员的执法证件号码记录在笔录中，属于执法过程中的一般程序瑕疵，不影响执法活动的合法有效;原告仅以此为辩解认为被告唐河市监局提供的证据取得程序不合法，而否认被告的执法活动，其理由依法不能成立，法院不予采纳;三、《中华人民共和国反不正当竞争法》第一条明确表明了该法的立法目的，就是鼓励和保护公平竞争，制止不正当竞争行为，保护经营者和消费者的合法权益。从该法的立法本意来看，重点是通过“鼓励和保护公平竞争，制止不正当竞争行为”的两种行为或手段，最终达到“保护经营者和消费者的合法权益”的方法目的，而不能仅仅通过对该法律名称的片面理解把该法的主要立法目的误认为是“反不正当竞争”。国家制定法律的目的是维护社会秩序，保障社会群众的人身安全和利益，而不是仅仅制止某一种违法行为。在本案中，原告的行为属于在销售中作引人误解的虚假宣传，该行为违反了1993年12月1日起施行的《中华人民共和国反不正当竞争法》第九条的规定，该法第二十四条第一款对违反该法第九 条应承担的法律责任作了明确的规定，本案被告唐河市监局具备相应的行政职权，因此，被告适用该法对原告进行处罚有事实依据和法律依据。同时，《中华人民共和国消费者权益保护法》第四十五条规定，“消费者因经营者利用虚假广告或者其他虚假宣传方式提供商品或者服务，其合法权益受到损害的，可以向经营者要求赔偿。广告经营者、发布者发布虚假广告的，消费者可以请求行政主管部门予以惩处”，该法第五十六条第一款第六项对于经营者对商品或者服务作引人误解的宣传的行为，也规定了相应的法律责任，由工商行政管理部门或者其他有关行政部门责令改正，可以根据情节单处或者并处警告、没收违法所得、处以违法所得一倍以上十倍以下的罚款。在本案中，原告虚假宣传的行为分别触犯了《中华人民共和国反不正当竞争法》和《中华人民共和国消费者权益保护法》的规定，也就是说原告的同一违法行为触犯了两个不同的法律，对该违法行为的处理存在着法律竟合的情况，被告唐河市监局适用《中华人民共和国反不正当竞争法》进行处理有明确的法律依据，不违反法律规定。虽然本案中原告违法线索的来源是消费者的举报，不是其他经营者的举报，也不是被告依职权主动查处，违法线索的来源不影响被告依法行使职权，也不会影响到被告选择所适用的法律进行处理，不能凭主观地认为案件违法线索的来源是消费者的举报或者是与消费者有关，就应当适用《中华人民共和国消费者权益保护法》进行处理。因此，被告适用法律正确。四、本案中原告的行为属于《中华人民共和国反不正当竞争法》第九条规定制违法行为，因此，对原告违法行为进行查处是被告的法定职责，不存在超越职权的行为。五、本案中，被告唐河县人民政府作为复议机关，应当本着坚持有错必纠和监督行政机关依法行使职权的复议职责，在审查过程中，对原行政机关的执法程序中的瑕疵应当予以指出，以便原行政机关规范其今后的执法行为。被告唐河县政府作为复议机关对原行政行为中罚款存在失当的问题未依法纠正，作出的复议决定未对原行政机关的具体行为进行合理性审查，其作出的复议决定书，依法应予撤销。六、《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定，“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。据此，被告设定和实施行政处罚应当与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，符合比例原则。行政合法性原则与合理性是行政法的基本原则，比例原则是行政合理性原则的重要内容。具体而言，比例原则要求行政机关在作出行政处罚时，应当坚持过罚相当，即与违法事实、性质、情节以及社会危害程度相当。本案的被告唐河市监局在作出本案行政处罚时，应当兼顾个案特殊情况，在适用相关规定对原告进行处罚将导致行政处罚明显不当时，可以根据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定及比例原则进行裁决，充分体现柔性执法和执法温度，依法保护产权和企业家权益，激发企业家创业热情，积极营造稳定公平透明、可预期的营商环境。法院特别注意到在本案中，被告唐河市监局对原告作出行政处罚所考虑到的两个情节是原告的宣传行为属于侵犯农民合法权益、属于坑农害农行为且在调查中原告存在着不配合及拒不承认错误的行为，上述理由均不是加重对原告处罚的法定事由，本案被告唐河市监局在依据《中华人民共和国反不正当竞争法》的具体法律条文对原告进行处罚时不但要严格遵守上述法律规定，也要遵循《中华人民共和国行政处罚法》的相关原则性规定，力争行政处罚合法、得当。被告唐河市监局对原告处以18万罚款，在处罚数额上存在明显不当，根据本案前述具体情况，法院将罚款数额变更为10万元。综上所述，被告对原告进行行政处罚适用法律正确，但其行政处罚失当，法院依法予以纠正。判决：一、变更被告唐河市监局行政处罚决定中“罚款18万元”为“罚款10万元”;二、撤销被告唐河县政府复议决定。

　　上诉二审被驳回

　　判决下发后，登封快丰收公司不服，上诉称：“被上诉人适用处罚的关键证据属于非法取得”;“处罚程序及行政复议程序严重违法”;“上诉人不应成为处罚对象”。请求：1、依法撤销一审行政判决书，并撤销唐河市监局处罚决定书及唐河县人民政府复议决定书。

　　今日，南阳中院经审理后认为，一、唐河市监局的处罚程序和被上诉人唐河县人民政府复议程序并不违法。二、唐河市监局处理本案并未超越职权。一审法院已经做了充分阐述，中院对此不再赘述。三、根据《中华人民共和国行政复议实施条例》规定，行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据;对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。复议机关认为没有必要组织听证的可以不进行听证。因此并不违反法律的规定。故上诉人主张的复议机关未进行听证属于程序违法的理由中院不予支持。

　　二、关于涉案行政处罚的法律适用问题。上诉人对于被上诉人依法从旧兼从轻原则适用《中华人民共和国反不正当竞争法》(93版)没有异议。争议焦点在于对该法第二条第二款中保护对象及第二条第三款中“经营者”概念的理解。(一)关于保护对象问题，在《中华人民共和国反不正当竞争法》(93版)第一条的立法目的中同时规定了对经营者和消费者权益的保护，不正当竞争对其他经营者的侵害，既包括对同业经营者的直接侵害，又包括对非同业经营者的侵害。因为，经营者通过不正当手段获取了交易机会，就使得其他经营者丧失了该交易机会，为种交易机会的丧失就是迫害。消费者因为经营者的不正当竞争行为而与该经营者发生交易，与其他正当经营者丧失该交易机会之间，恰恰是一个问题的两个方面。换言之，消费者本来不愿与某一经营者发生交易，但因该经营者的不正当竞争行为而发生了交易，这本身就是对其他经营者的一种侵害，因为这种交易使得消费者无法再用户这种部分购买力去购买其他经营者的商品，从而使其他经营者丧失了购买力。其他经营者因此而受到的损害可能是不具体的，或者很难量化，但这正是许多不正当竞争行为的特征，因为许多不正当竞争行为都没有非常确定的损害对象，这也正是需要公法干预的重要原因。(二)关于上诉人主张自己系生产者并非经营者问题。根据查明的事实来看，上诉人不仅是涉案肥料的生产者，而且还实施了该肥料的经营销售行为，故其主张其仅是生产者而不适用反不正当竞争法缺乏事实依据。另外，上诉人主张被上诉人适用处罚的关键证据属于非法取得并没有事实和法律依据，中院均不予支持。

　　三、上诉人登封快丰收公司作为生产有机肥的企业，农业部临时肥料登记丰收 牌专用肥仅适用于小白菜，但在产品外包装上印有本产品广泛用于苹果、葡萄、香梨、核桃、红枣、大蒜、西瓜、蔬菜等农作物，且对外宣传上适用于上小麦等其他农作物，属于引人误解的虚假宣传。唐河市监局作出行政处罚决定书认定事实清楚、证据充分。上诉人强调自己属于弱势群体，请求司法机关予以考量。然而根据查明的事实来看，上诉人的虚假宣传行为既侵犯了处于更为弱势方的农民的合法权益又损害了其他经营者公平竞争权利，在一审法院已经从比例原则出发对涉案行政处罚数额进行了适度变更并撤销了复议决定的情况下，上诉人上诉请求撤销被诉处罚决定及复议决定缺乏事实依据，中院不予支持。

　　综上，一审判决认定事实清楚，适用法律适当，上诉不能成立，遂作出了上述判决。(倪申 张琴 通讯员 曾庆朝 张庆燕 王新兵)